В рубрику "Решения операторского класса" | К списку рубрик | К списку авторов | К списку публикаций
Статья посвящена вопросам регулирования в России и США порядка использования электромагнитных излучений в хозяйственной деятельности и для нужд государства. Автор проводит сравнительный анализ структур этих систем двух государств, а также рассматривает функции и задачи их отдельных элементов. Существенное внимание уделяется рассмотрению механизмов государственного и общественного контроля и координации деятельности систем.
The article is devoted to the regulation in Russia and the United States of electromagnetic radiation usage in economic activity and for governmental needs. The author provides a comparative analysis of these systems structures, as well as the functions and tasks of its individual elements. The author pays considerable attention to the mechanisms of the state and public control and systems coordination.
Среди профессионалов в области связи существует мнение, что российская система "управления спектром" схожа с американской, так как в России и США в распределении спектра радиочастот принимают участие коллегиальные органы и значительная часть спектра радиочастот используется совместно. В обеих странах действуют две ветви системы регулирования порядка использования радиочастот в деятельности гражданских и правительственных структур (управления спектром), которые полновластно распоряжаются распределением радиочастот категории преимущественного пользования "радиоэлектронными средствами гражданского назначения" и "радиоэлектронными средствами, используемыми для нужд органов государственной власти, нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка" соответственно.
Однако детальное изучение американской системы показывает, что при наличии схожих элементов систем и способов распределения спектра радиочастот функции, цели и задачи систем обоих государств различаются.
В США принято разделять лиц, использующих в своей деятельности радиоизлучение, на "федеральных" и "нефедеральных". Федеральными лицами считаются все федеральные органы власти (ФБР, НБА, НАСА и т.д.), а нефедеральными – все остальные, в том числе и органы управления штатов, муниципальные органы, общественные, коммерческие организации и т.д. Это деление связано с особым федеральным устройством государства, так как штаты достаточно независимы в своем управлении.
Россия в этом отношении более унитарна, вследствие того что вертикаль государственной власти выстроена до самого низа. Поэтому разделение пользователей спектра несколько иное: на "гражданских" и "правительственных". В соответствии с законом "О связи" [1] правительственными пользователями считаются органы государственной власти, обороны, безопасности государства и обеспечения правопорядка.
В США распределение спектра радиочастот осуществляется посредством внутренней и международной координации и присвоением радиочастот (федеральным лицам) либо через лицензионные аукционы (другим лицам). Право на ведение хозяйственной деятельности с использованием радиоизлучения и право на излучение радиоволн совмещены в частотной лицензии, и лицо, имеющее такие права, именуется лицензиатом.
Непосредственно распределением спектра радиочастот занимаются два органа государственной власти (см. рис. 3). Закон о связи США [2] дал Федеральной комиссии по связи полномочия на распределение прав и управление порядком использования радиочастотных излучений "нефедеральными" лицами. Право Президента США распределять радиочастоты федеральным государственным органам посредством нескольких актов делегированы специально созданному государственному органу – Национальной администрации по телекоммуникациям и информации.
Федеральная комиссия по связи (далее – Комиссия) – независимый (политически) коллегиальный государственный орган, занимающийся вопросами использования электромагнитного излучения для нужд общества и в своей деятельности совмещающий аналитические, разрешительные, распределительные и контрольные функции. Независимость проведения политики Комиссией в сфере своей деятельности закреплена 5-й статьей закона "О связи" США и определяется коллегиальностью при принятии решений, ограничениями для членов Комиссии, условиями их назначения, сроком полномочий членов Комиссии, а также тем, что Комиссия создана законом.
Принципы работы Комиссии:
Национальная администрация по телекоммуникациям и информации (NTIA) подчинена Министерству торговли США, при этом руководитель NTIA является заместителем министра торговли США и главным консультантом Президента США в области связи. В задачи NTIA входит разработка и осуществление политики распределения и правил, регулирующих использование федерального спектра, разработка планов использования спектра для мирного и военного времени, ведение баз данных использования спектра и назначение частот, подготовка и участие в международных радиоконференциях, проведение исследований доступности спектра радиочастот, сертификация оборудования, а также участие в мероприятиях по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
Российская система управления (см. рис. 2) – это результат реанимации советской командно-административной системы управления [3]. Вся полнота полномочий в области регулирования радиочастотного спектра в Российской Федерации отдана межведомственному коллегиальному органу по радиочастотам (ГКРЧ России) при федеральном органе исполнительной власти в области связи, созданном на базе ГКРЧ СССР. Состав комиссии в настоящий момент образуется представителями 19 государственных ведомств (см. рис. 3).
Решения комиссии могут быть как публичными, так и закрытыми, частными (фактически присвоение радиочастоты) и общими (выделение полос спектра или определенных радиочастот под определенные цели) в соответствии с принципами, определенными законом "О связи". До недавнего времени решения комиссии невозможно было опротестовать [4].
Распределение спектра радиочастот производится заявительным способом либо через конкурсы (в настоящее время ведется подготовка к проведению аукционов). Законом "О связи" введены ключевые понятия "радиочастотный спектр" и "пользователь радиочастотного спектра". Право на ведение хозяйственной деятельности с использованием радиоизлучения и право на излучение радиоволн раздельные.
Полномочия распределять и присваивать рабочие частоты имеют несколько государственных структур (кстати, Международный союз электросвязи рекомендует создание единого регулятора в этой области и считает это "идеальным вариантом" [5]). В соответствии с федеральным законом "О связи", указом Президента [6] и некоторыми подзаконными актами распределение прав на использование радиочастот и регулирование порядка их использования для гражданских целей осуществляют: ГКРЧ (путем утверждения решениями ГКРЧ соответствующих Положений о порядке назначения радиочастот в пределах выделенных полос радиочастот), Роскомнадзор (на основе решений ГКРЧ и результатов экспертиз ЭМС РЭС, если предусмотрено решениями ГКРЧ) и ФКК по телерадиовещанию при Роскомнадзоре. Аналогичными вопросами для государственных нужд занимаются структурные подразделения Минобороны России и ФСО России.
В США также существует государственный коллегиальный орган, занимающийся вопросами управления спектра радиочастот, состав которого очень похож на ГКРЧ – это Межведомственный консультативный радиокомитет (IRAC). В работе IRAC принимают участие представители 20 правительственных учреждений США, в том числе всех силовых ведомств (см. рис. 4).
Однако в деятельности этих органов имеются существенные различия:
Основная функция Межведомственного консультативного радиокомитета (далее – Комитета) заключается в оказании содействия NTIA в присвоении частот государственным (федеральным) радиостанциям, а также в разработке и осуществлении политики, программ, процедур и технических критериев, касающихся распределения, управления и использования спектра. Председателем Комитета является руководитель отдела OSM NTIA. Несмотря на то что NTIA в своей работе руководствуется рекомендациями IRAC, решения Комитета (в отличие от ГКРЧ) не являются обязательными для NTIA и других органов власти.
В США с целью контроля деятельности государственных органов действует система генеральных инспекторов. Генеральные инспекторы являются штатными единицами контролируемого органа и починяются ее руководителю, но в своей деятельности независимы от этих обстоятельств, так как назначаются на должность Президентом США при утверждении сенатом и могут быть удалены только Президентом США с уведомлением Конгресса о причинах такого решения. В системе генеральных инспекторов существует координационный орган, объединяющий всех генеральных инспекторов, – Совет генеральных инспекторов (CIGIE).
Согласно Закону о генеральном инспекторе [7], генеральный инспектор и его подразделение проводят объективные и независимые расследования, аудит и проверку программ и операций контролируемого органа с целью обнаружения и предотвращения случаев мошенничества, злоупотреблений и других серьезных проблем и недостатков в деятельности государственного органа и реализации государственных программ. Статья 2 (3) Закона о генеральном инспекторе требует от генерального инспектора постоянно держать Конгресс в курсе всех проблем и недостатков, связанных с деятельностью подконтрольного органа исполнительной власти, а также необходимости и принимаемых мерах по устранению выявленных недостатков.
Дважды в год главный инспектор FCC, например, представляет отчет Конгрессу и председателю Комиссии, в котором излагает результаты проведенных проверок и расследований, а также свои рекомендации относительно влияния законодательных актов и инструкций на экономику и эффективность осуществления программ и действий FCC.
В России наблюдением за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, занимается Прокуратура Российской Федерации. Однако российская система выполняет надзорные функции и реагирует по факту события, а американская – контрольные и действует на упреждение.
Основной помощник законодательной власти США в контроле деятельности системы управления спектром частот – Государственное контрольное управление (GAO), часто называемое "сторожевым псом Конгресса". GAO ежегодно предоставляет Конгрессу специальные аналитические доклады по различным вопросам распределения, управления и использования спектра радиочастот, объединенные темой Spectrum management.
В России парламентским контрольным органом является Счетная палата РФ. Но в отличие от Счетной палаты РФ GAO занимается не только контролем исполнения бюджета. По требованиям комитетов и подкомиссий Конгресса GAO проводит расследования противозаконной и неправомерной деятельности как в части исполнения бюджета, так и в сфере государственного управления, эффективности выполнения государственных программ и достижения целей согласно проводимой политике, занимается анализом стратегической политики государственных органов и разработкой предложений Конгрессу, а также выпуском собственных юридических заключений (постановлений и предписаний), привлекая к своей работе руководителей и экспертов в различных областях из государственных, частных и некоммерческих секторов экономики. С целью налаживания качественного диалога, стимулирования партнерских отношений и определения действий на решение соответствующих вопросов GAO периодически организует и проводит "круглые столы" и конференции, затрагивающие различные темы деятельности федерального правительства. Руководитель GAO, Главный контролер США, назначается на 15-летний срок Президентом из списка кандидатов, предлагаемого Конгрессом.
В России парламентский контроль порядка использования спектра радиочастот не имеет такого развития, как в США. Тем не менее ранее в рамках Комитета Совета Федерации по экономической политике существовала Комиссия Совета Федерации по естественным монополиям, которая занималась подготовкой предложений по изменению законодательства РФ, периодически проводила "круглые столы" и выпускала аналитические материалы и отчеты исследований эффективности системы распределения и управления порядка использования радиочастот РФ. В 2012 г. в процессе реформирования Совета Федерации комиссия была ликвидирована.
Рассматривая американскую систему управления спектром комплексно, необходимо выделить общественное объединение по координации правил и порядка распределения и использования спектра в США – Национальную ассоциацию управления спектром (NSMA), которая является добровольным объединением интеграторов, лицензиатов, производителей оборудования и регулирующих органов. Задачи NSMA – обеспечение связи между всеми действующими лицами с целью совместной разработки отраслевых руководящих документов и рекомендации, упрощения и стандартизации различных необходимых процедур. Аналогично значимого общественного объединения по координации правил и порядка распределения и использования спектра в России нет.
Принципиальное различие в регулировании порядка использования радиочастот в деятельности государственных органов России и США заключается в том, что в России силовые ведомства являются полновластными распорядителями спектра радиочастот, а в США эти полномочия отданы органу исполнительной власти в области торговли.
В США регулирование порядка использования радиочастот в деятельности коммерческих, общественных и других структур (нефедеральных) осуществляется единым независимым государственным органом, в России эти функции распределены среди нескольких государственных структур.
Подводя итог, можно выделить следующие ключевые особенности систем управления двух государств:
Литература
Опубликовано: Журнал "Технологии и средства связи" #5, 2013
Посещений: 6484
Статьи по теме
Автор
| |||
В рубрику "Решения операторского класса" | К списку рубрик | К списку авторов | К списку публикаций
