Утрата авторитета как итог работы Минкомсвязи
Обсуждая с представителями ИТ-отрасли России итоги работы Минкомсвязи за последние шесть лет, которые глава министерства Николай Никифоров официально подвел 9 апреля 2018 г. на расширенном заседании коллегии своего ведомства, CNews столкнулся с мнением отдельных участников рынка, что действующая с 2012 г. команда Минкомсвязи за время своей работы изрядно растеряла авторитет министерства в глазах руководства страны и не обладает достаточным административным ресурсом, чтобы реализовать многие из своих задуманных проектов (гособлако, электронный паспорт и пр.).
Некоторые эксперты указывают на появление новых де-факто неподконтрольных Минкомсвязи крупных государственных ИТ-игроков, главным из которых можно считать Федеральную налоговую службу (ФНС) во главе с Михаилом Мишустиным.
Отметим, что за последние несколько лет ФНС проделала огромную работу по строительству нескольких ЦОДов, перенеся в них ИТ-системы Минфина, Казначейства и др. Дата-центры, в частности, были созданы в подмосковной Дубне и Городце Нижегородской области. На них ФНС уже израсходовала порядка 15 млрд. руб. и намеревается до конца 2020 г. потратить еще как минимум 4 млрд. руб. В 2016 г. за ФНС числилась 21 из 100 крупнейших ИКТ-закупок, объявленных федеральными госорганами.
Отрасль критикует Минкомсвязи
С озвученными выше тезисами принципиально согласились глава известной на рынке отечественной софтверной компании, член руководства одного из крупнейших ИТ-интеграторов и бывший федеральный ИТ-чиновник, переключившийся на локальные ИТ-проекты.
"К сожалению, деятельность, а точнее невозможность доведения проектов до реализации, никифоровского Минкомсвязи снизила общую управляемость в отрасли, — добавляет экс-чиновник. — Мишустин — нишевой игрок, и таких сейчас много. Мы вернулись к эпохе ИТ-раздробленности и к ИТ-сепаратизму, где каждое ведомство и регион себе на уме с точки зрения информатизации. Вот такой итог правления Никифорова. Ни одного проекта, который развивал бы отрасль, давал новое качество, не осуществилось".
О том, что Минкомсвязи сейчас практически не оказывает влияние на ИТ-бюджеты других министерств, говорит и директор АНО "Информационная культура" Иван Бегтин. В целом деятельность команды Николая Никифорова он оценивает как "среднебессмысленную". "Влияние на программу импортозамещения — минимальное, направления открытости кода и открытости данных, по факту, развития не получили и т. д.", — поясняет он свою позицию.
Становление ФНС в качестве сильного и авторитетного игрока на поле государственной информатизации подтверждает Павел Хилов — руководитель Экспертного центра электронного государства и экс-начальник отдела региональных программ и проектов Минкомсвязи в составе команды Игоря Щеголева. В его понимании это произошло не столько за счет большого бюджета на ИТ (около 8 млрд руб. в год), сколько за счет того, что ФНС посредством внедрения и использования ИТ в своей деятельности приносит государству конкретные деньги, которые исчисляются сотнями миллиардов рублей, тем самым показывая свою эффективность.
"За счет этого ФНС без оглядки на Минкомсвязи и сайт госуслуг может себе позволить развивать собственную инфраструктуру (те же ЦОДы), развивать собственные интерфейсы с гражданами и организациями (личные кабинеты на сайте ФНС), которые пользуются реальным спросом и т. д. — говорит Павел Хилов. — Более того, ФНС расширяет поле своей деятельности, взяв фактически под свой контроль создание единой системы ЗАГС, маркировку и отслеживание товаров, внедрение контрольно-кассовых машин…".
На этом фоне, как считает эксперт, Минкомсвязи особенно нечем хвастаться, так как особенных количественных результатов у министерства практически нет. "Об этом можно судить по тому же порталу госуслуг, — продолжает Павел Хилов. — Невзирая на впечатляющие величины роста зарегистрированных в ЕСИА пользователей и сотни миллионов оказанных "услуг", при ближайшем рассмотрении оказывается, что 98% этих услуг — это предоставление информации (о налоговой и судебной задолженности, наличию штрафов ГИБДД и т. п.)".
"Можно вспомнить, что именно Мишустин был инициатором того, что системный проект развития электронного правительства, несколько лет разрабатываемый Минкомсвязи, так и не был одобрен правкомиссией по ИТ, — добавляет Павел Хилов. — Еще можно вспомнить и то, что в ФНС передали администрирование неналоговых сборов (фонды), а Минфину подчинили ФТС и Росалкоголь".
Уступку Минкомсвязи в пользу ФНС некоторых инфраструктурных функций не считает значимой проблемой Михаил Брауде-Золотарев — директор Центра ИТ-исследований и экспертизы Российской академии народного хозяйства и госслужбы при Президенте РФ (РАНХиГС). В его понимании, это интересно для прессы, но неважно для жизни. Однако он отмечает не самую высокую результативность министерства, причиной чего стали неготовность к аппаратным столкновениям и к нарушению интересов других ведомств. "Ожидания были высокие, и полномочий было достаточно для более активной позиции", — рассуждает он.
Следствием недостаточно твердой позиции Минкомсвязи Брауде-Золотарев считает отсутствие значимого прогресса по линии оптимизации и перевода в электронную форму госуслуг. "То же самое можно сказать про создание Единой системы нормативно-справочной информации, — продолжает он. — Причина не в аппаратном проигрыше министерства Казначейству с фактической передачей ему соответствующих функций (что ни к чему хорошему не привело), а в неготовности взять на себя лидирующую методическую роль в процессах ведомственной информатизации".
С точки зрения Брауде-Золотарева, Минкомсвязи так и не смогло перейти к "упреждающей" координации отрасли. "Согласование проектов ведомственной информатизации, в котором роль Минкомсвязи, скорее, аппаратная, нежели содержательная, вряд ли генерирует большую нетто-пользу, — говорит он. — Издержки на согласования высокие, а признаков повышения эффективности информатизации не видно. Ведомства многократно переделывают свои документы, но по итогам согласований делают примерно, что хотели за те же деньги, а Минкомсвязи не несет ответственности за результаты внедрения ИКТ в госсекторе. Это, — добавляет он, — само по себе неправильно, когда есть согласующие функции, но нет ответственности за результаты".
При этом эксперт сожалеет, что Минкомсвязи не продемонстрировало волевую позицию в отношении запретительного регулирования Интернета, ИТ-протекционизма и, в широком смысле, изоляционизма на рынке ИКТ. "Мнение Минкомсвязи вряд ли стало бы решающим, — уточняет Брауде-Золотарев. — Но ни публично, ни аппаратно ведомство не пыталось серьезно повлиять на негативные для рынка и общества процессы. ИКТ-среда подверглась существенной эрозии во времена этого министерства, и именно с этим, а не отдельными успехами оно, к сожалению, и войдет в историю".
Часть рынка воспринимает ситуацию спокойно
Один из руководителей известной софтверной компании активизацию ФНС драматизировать не склонен. "Я не думаю, что дело в утрате авторитета Никифорова, — говорит он. — Просто ФНС успешно реализовала ряд серьезных ИТ-проектов, причем с использованием максимальной доли отечественных технологий. Здесь им честь и хвала. Не думаю, что реализация этих проектов направлена на компроментацию команды Никифорова. У проектов свои независимые и благие для страны цели".
В понимании гендиректора компании "Базальт СПО" Алексея Смирнова, описанная выше картина связана с тем, что Минкомсвязи взяло роль регулятора, а не производственной единицы. "Оно и не должно строить ЦОДы, заниматься автоматизацией работы ведомств, также как оно не должно прокладывать магистральные кабели или оказывать услуги мобильной связи, — уверен он. — Есть предприятия отрасли, есть государственные ИТ-системы, и мне представляется естественным, что министерство выступает в роли регулятора, а не исполнителя".
Появление крупных ЦОДов и больших ИТ-систем Смирнов видит не только у ФНС, но и, например, у "Ростеха". "Это говорит о том, что регулятором обеспечено развитие ИТ-отрасли, — считает он. — Возможно определенное перераспределение влияния произошло в связи с тем, что весьма солидный блок в области ИТ сформировался в Администрации Президента, и решение части стратегических вопросов ушло туда".
Мнение об уместной трансформации роли министерства разделяет и президент группы "Корус консалтинг" Александр Семенов, который предлагает не искать конфликта между Минкомсвязи и ФНС. "Проведу аналогию, которую мы видим у наших заказчиков: в ходе проекта есть ИТ-директор, а есть функциональный заказчик, например, финансовый директор, — поясняет он. — И вопрос никогда не стоит в том, кто из них более сильный. Задача ИТ-директора в любой компании — это разработка целевой архитектуры, создание базовых принципов развития информационных систем в соответствии с целями организации. Эти задачи Минкомсвязи в полной мере выполняет".
Функциональные же заказчики, как считает Семенов, несут ответственность за реализацию конкретных задач бизнеса. "И в данном случае ФНС выступает одним из таких заказчиков и решает задачи государства по сбору налогов, созданию системы финансовой прозрачности, контроля над производителями товаров, — говорит он. — Именно поэтому ФНС обладает всеми необходимыми ресурсами, в том числе и финансовыми, чтобы быстро двигаться в этих проектах".
Некоторые проекты были провалены по объективным причинам
Топ-менеджеры одного из крупнейших ИТ-интеграторов в разговоре со СМИ выразили уверенность в том, что некоторые из заявленных, но не реализованных проектов команды Николая Никифорова в текущих условиях не могли состояться в принципе. В качестве примера подобного проекта было рассмотрено так называемое гособлако — планировавшаяся к созданию единая телекоммуникационная и вычислительная инфраструктура, в которую госорганы должны были передать свои типовые сервисы.
Эксперты отмечают, что в целом идея какой-либо общей несложной инфраструктурной системы с единообразными протоколами и подходами к безопасности вполне выглядит благой и может быть успешной, как это произошло в проекте по предоставлению госорганам Единой сети передачи данных (ЕСПД).
"Насколько нам известно, такой же проект в отношении силового блока также будет реализован, — говорят собеседники CNews. — Но если вы в систему хотите целиком погрузить порядка 20-30 федеральных госорганов, то у вас помимо какого-то аутсорсингового ресурса гособлака должен образоваться и научно-технический кластер — тоже порядка 20-30 команд, которые занимаются администрированием, развитием, наполнением информресурсов. И вот эту часть унифицировать практически невозможно".
Как указывают эксперты, в США идея "ИТ-царя" и централизованного гособлака отмерла еще лет пять назад. "Да, было бы оптимальным построить что-то одно и единообразно администрировать, — рассуждают они. — Но разнонаправленность задач, темпов реализации, функциональное наполнение — эту идею центробежными силами разносят".
Топ-менеджеры поясняют, что у различных ведомств сейчас фактически разная инфраструктура, разные требования к защищаемым контурам, разные архитектуры решений, которые не позволяют совместить их в единое пространство. "Комплексное решение на текущий момент времени просто невозможно, — уверены они. — Нельзя при исчерпании ресурсов в одной системе перейти на ресурсы другой. Это, в частности, нарушение требований по обработке персданных. Это в целом ущербная концепция".
Минкомсвязи не хватает кадровых ресурсов?
Представители ИТ-интегратора также отмечают, что проблемы Минкомсвязи возможно связаны с банальной нехваткой сотрудников, что становится все более очевидным. В этой связи нужно напомнить, что с приходом Николая Никифорова численность служащих министерства сократилась примерно на 30%, хотя и в основном за счет внештатных консультантов. "Существуют департаменты, в которых штатная численность сотрудников не превышает трех-пяти человек", — заверяют эксперты.
В числе подразделений с явной нехваткой кадров они называют возглавляемый Николаем Яцеленко департамент координации информатизации и возглавляемый Андреем Черненко департамент реализации стратегических проектов.
"Понятно, что они обращаются в подведомственные организации для выполнения прямых и косвенных функций, но это не есть хорошо, — добавляют собеседники CNews, отмечая, что сейчас главные силы Минкомсвязи сосредоточены на проекте по ИТ-обеспечению проведения в России Чемпионата мира по футболу в 2018 г.
Что рынок ставит в заслугу Минкомсвязи
"Для отрасли разработки ПО Минкомсвязи сделало две важнейшие вещи: обеспечило льготы по зарплатным налогам для разработчиков ПО и через механизм Реестра российского ПО фактически перенаправило часть бюджетных денег с закупки импортных лицензий на покупку отечественных продуктов, — полагает Алексей Смирнов из "Базальт СПО", считая, что это хорошая основа для развития отрасли. — Оказание госуслуг и обеспечение для этого межведомственного электронного взаимодействия уже рассматриваются как нечто само собой разумеющееся. Но это та основа, которая заложена в фундамент госинформсистем — через нормативное регулирование, через систему координации информатизации".
Топ-менеджеры известного ИТ-интегратора отмечают существенное улучшение, произошедшее с сайтом государственных услуг, и в целом значительный прогресс в подходах к их оказанию.
"Системные проекты, которые реализовало и продолжает реализовывать министерство за последние годы — СМЭВ, портал госуслуг, программы информатизации разных ведомств, создание Реестра российского ПО и др. — оказывают фундаментальное влияние на весь рынок", — не сомневается Александр Семенов из "Корус консалтинг".
Михаил Брауде-Золотарев из РАНХиГС ставит в заслугу Минкомсвязи активную, если не лидирующую, роль в реформе контрольно-надзорной деятельности. К аппаратным успехам министерства он относит перезапуск "реформаторского" имиджа ведомства благодаря госпрограмме "Цифровая экономика". "Пиар-отдача для министерства оказалась исключительно высокая, — говорит он. — И вряд ли этот ресурс полностью отработан". Однако он полагает, что в целом успехи, скорее всего, не перевешивают неудачи. "Это странно, но сегодня мы находимся дальше от многих правильных целей госпрограммы "Цифровая экономика", чем пять лет назад", — заключает он.
