Минкомсвязи обещало представить обновленный закон "О связи" осенью этого года. Сейчас ведомство обсуждает новые принципы регулирования с операторами связи. О том, во сколько обойдутся игрокам эти инициативы и как сделать регулирование эффективным, РБК daily рассказал вице-президент МТС по корпоративным и правовым вопросам Руслан Ибрагимов.
Технологии ушли вперед
— Почему идея сформировать новый закон о связи возникла именно сейчас, чем обоснована эта необходимость и в чем главная цель изменений, с вашей точки зрения?
— Прошло уже десять лет с тех пор, как был написан действующий закон о связи, за это время отрасль сделала большой рывок. Изменились технологии, оборудование, что способствовало выводу на рынок новых услуг. Прежняя модель, на которой основывалась и сама связь, и отраслевое законодательство, — один оператор — один абонент, — уже давно не единственная. Теперь на сетях связи услуги оказывают разработчики приложений, контент-провайдеры, банки и т.д. Одновременно сам оператор предоставляет уже не одну, а сразу несколько услуг — сотовую и фиксированную связь, телевидение, доступ в Интернет, финансовые сервисы. Новый закон должен ответить на многие вопросы, которые касаются внедрения современных технологий. Контролировать строительство сетей или контролировать качество сетей? Как справедливо распределить частотный спектр? Разрабатываемый документ должен учитывать и перспективы развития рынка, отвечать будущим потребностям отрасли.
— Вы считаете, для этого достаточно поменять закон "О связи"?
— Мало поменять закон "О связи", поведение операторов связи на рынке определяется также законодательными актами в банковской и антимонопольной сферах; гражданским, земельным и градостроительным законодательством. Важно, чтобы изменение отраслевого регулирования позволяло учитывать эти особенности. В идеале закон "О связи" должен иметь статус кодекса.
Отрасль телекоммуникаций — один из тех видов бизнеса, который приносит экономике существенные вливания в виде налогов, сервисов, обеспечивающих эффективное развитие других сфер, капитальных вложений в инфраструктуру. Только за последние три года МТС инвестировала в развитие российской связи более 250 млрд руб. При этом источник дохода оператора — это прежде всего платежи абонентов. Отрасль развивается стремительно, и чтобы удовлетворить потребности абонента в новых сервисах, нужно инвестировать много и быстро. Для этого надо заинтересовать и инвестора, гарантировать ему окупаемость и возврат инвестиций. Есть прямая зависимость между эффективностью регулирования отрасли и эффективностью инвестиций в рынки. Необходимо соблюдать баланс между защитой интересов потребителей и участников рынка. Тогда само государство получит максимальную отдачу от отрасли, которая является одновременно и высокотехнологичной, инновационной, и пока инвестиционно привлекательной, и социально ориентированной.
— Какие изменения в закон вы считаете принципиальными?
— Необходимо описать новую модель оказания услуг исходя из того, что совместно с оператором связи их оказывают множество других участников рынка. От действий недобросовестных контент-провайдеров и дилеров страдают как абоненты, так и операторы, но механизмы, регулирующие ответственность этих игроков, в законодательстве не закреплены. Необходимо также определить и описать модель оказания конвергентных или мультисервисных услуг. В последнее время обсуждается, необходим абоненту один счет или несколько. Единый счет предпочтительнее для абонента, это показала практика. Но должны быть предложены механизмы контроля и управления этим счетом — удобные и прозрачные для абонента.
Сколько стоят инициативы
— А как вы оцениваете уже подготовленный законопроект о переносимости мобильного номера?
— Я считаю, эта идея уже перезрела, сейчас мы видим какие-то эмоционально завышенные ожидания к возможности использовать MNP. Рынок продает по 100 млн SIM-карт в год. У многих есть номера нескольких операторов. По нашим оценкам, доля тех, кого до сих пор удерживает от перехода к другому оператору старый номер, — довольно мала, но время покажет.
— При этом Минкомсвязи приняло сроки, которые не очень устраивали операторов изначально...
— Это не вопрос желания операторов. Для нас важно успеть подготовиться к реализации поставленной задачи и обеспечить качественную работу услуги по уже утвержденной нормативной базе, чтобы не дискредитировать саму идею. Вся модель и процесс оказания MNP должен быть описан примерно в двадцати нормативных актах, которых на сегодня нет. Только после их принятия, понимая, как мы должны реализовать услугу, с каким оборудованием на стороне держателя базы переносимых номеров нам придется иметь дело, мы сможем закупить оборудование, — а это делается через тендерные процедуры, — затем провести тестовую эксплуатацию этого оборудования и убедиться в надежности работы всей системы. Поэтому мы с самого начала говорили, что более реалистичным сроком была бы весна 2014 года.
— Несмотря на то что закон о переносимости мобильного номера уже подписан, еще нет понимания, будет распространяться принцип переносимости на всю Россию или сохранить номер можно будет только в пределах региона. Как это повлияет на затраты операторов по модернизации сетей?
— Существенно повлияет. Оценочно, внедрение принципа переносимости на региональном уровне обойдется в 50—60 млн долл., а на федеральном потребуется около 100 млн долл. от каждого из операторов масштаба "большой тройки". Если реализовывать MNP на федеральном уровне, то потребуется существенно больше оборудования, в том числе для информирования абонентов, больше будет транспортная составляющая для перенесенного номера. Разумеется, это дополнительные затраты. Это расходы, сопоставимые с инвестициями на развертывание полноценной сети LTE в крупном городе масштаба Екатеринбурга или Новосибирска. Мы не можем не выполнить закон. Поэтому средства на его реализацию будут отвлекаться от каких-то других проектов, я не исключаю, что более актуальных и востребованных. Важно, чтобы желание государства поддержать такие социально ориентированные законы, как в случае с MNP, не шло вразрез со стратегическими интересами самого государства и возможностями операторов.
— И как действовать регулятору в таких случаях?
— Необходимо проводить оценку регулирующего воздействия (ОРВ). Вопрос об этом остро встал три года назад — тогда обсуждалось несколько регуляторных инициатив, которые обременяли бизнес только нашей компании примерно на 20 млрд руб. без гарантий экономического эффекта и отсутствия очевидной пользы для абонентов. Мы тогда задумались: как принимаются такие инициативы, кто оценивает последствия такого законотворчества? Выяснилось, что оценки нет. Тогда у многих возникла идея, что при принятии нормативного акта его инициаторы должны ясно представлять последствия и затраты, которые повлекут за собой их инициативы, и сравнивать с теми ценностями, ради которых они принимаются.
Сегодня Минэкономразвития уже имеет полномочия на эту оценку, но пока только на проекты, предлагаемые правительством или ведомствами. И это очень позитивное явление: его нужно поддерживать и развивать. Сейчас ведется работа над тем, чтобы все без исключения законодательные инициативы, затрагивающие инвестиционную и предпринимательскую деятельность, тоже подвергались регулирующей оценке перед вторым чтением. Это будет стимулировать законодателей более ответственно относиться к принятию решений, которые в перспективе могут оказать серьезное воздействие не только на компании, но и на всех граждан, на экономику. Мы с нетерпением ждем, когда эта система заработает.
— Законопроект об отмене внутрисетевого роуминга, который выдвинула ЛДПР, проходил такую оценку?
— По внутрисетевому роумингу такой оценки не было, потому что это инициатива депутатов. Сейчас предложения планируется доработать, и надо все же провести такую процедуру и выявить самый оптимальный принцип реализации предлагаемых инициатив. Например, надо спрогнозировать, как изменятся при отмене роуминга тарифы на фиксированную связь, вынуждены ли будут компании увеличивать базовые тарифы, чем это будет грозить операторам дальней, междугородней связи, региональным сотовым операторам.
По нашим предварительным оценкам, принятие законопроекта приведет к образованию выпадающих доходов у больших операторов в размере порядка 4—6 млрд руб. По совокупности примерно столько же денег недоберет бюджет в виде налогов на эти выпавшие доходы. Более чем на 150 млн руб. снизятся взносы со стороны операторов в фонд универсального обслуживания. Все это также должно учитываться. Любые изменения, вносимые в законодательство, должны не только стимулировать потребление услуг связи, но и способствовать развитию отрасли.
— Ну вот, министерство планирует принять принцип совместного использования частот и базовых станций. Это как раз должно сократить операционные и капитальные затраты операторов.
— Да, это своевременная идея. В силу того что диапазон гражданских частот узкий, рынку и регулятору приходится задуматься о совместном использовании. Такая возможность должна быть предусмотрена, сейчас ее нет в законодательстве. Но важно правильно подойти к ее реализации: не должно быть обязанности использовать частоты или инфраструктуру именно так, должна быть альтернатива. Не всегда и не везде операторы могут использовать совместную инфраструктуру: у всех были свои принципы сооружения сетей, и присоединить туда другого оператора зачастую нельзя по техническим соображениям. Совместное использование инфраструктуры необходимо, когда рыночными методами не обеспечивается эффективность вложений, например, в труднодоступных местах, вдоль автодорог, где мало абонентов и затраты не окупаемы.
Но есть и другой путь — использовать имеющиеся частоты под разные технологии. Да, конечно, есть и другой путь, и здесь мы переходим к вопросу технологической нейтральности и рефарминга. Главное, чтобы, решая свои задачи, оператор не мешал тем, кто работает по другой технологии в смежном диапазоне. Вообще вопрос технологической нейтральности я бы сравнил с одним из определений демократии. Ты можешь на выделенной тебе полосе действовать свободно, но главное — не затрагивать интересы и права соседей. Неслучайно сейчас министерство продолжает исследования по использованию разных технологий на смежных участках спектра. В целом идея хорошая.
— У МТС, наверное, достаточно лицензий на разные виды технологий, чтобы не волноваться по поводу совместного использования спектра.
— Мало иметь лицензию и технологию — необходимо ее эффективно использовать. Сейчас половина населения использует телефоны с 2G, но уже лет через пять все смартфоны мигрируют в 3G и 4G. И перед операторами встанет вопрос, что делать с частотами и сетью под 2G. Тогда, если принцип технейтральности будет установлен, эти частоты можно будет использовать под другие технологии.
Конкуренция и барьеры
— Как повлияют на рыночную конкуренцию аукционы?
— На аукцион можно выставлять только расчищенные частоты. Кто больше заплатил, тот и победил. Но сегодня проводить аукционы в классическом понимании невозможно до тех пор, пока порядок расчистки частот не прописан в законе. Например, на Украине до сих пор нет сетей 3G. Не исключено, что государство не выставляет на аукцион частоты, потому что они не расчищены. Можно было бы возложить обязанность расчистки частот перед аукционом на бизнес. Но юридических гарантий, что он впоследствии их получит, нет. Если бы мы придумали такие механизмы, которые помогли эффективно взаимодействовать государству и бизнесу в расчистке частот, это способствовало бы и конкуренции, и скорейшей расчистке частот. Операторы боролись бы уже за ресурс рыночными методами и строили бы сети быстрее. Сейчас министерство, насколько я слышал, готовит свою позицию на этот счет.
— Вы много говорили про взаимоотношения операторов с государством. Но между собой операторам далеко не всегда удается договориться. Например, Yota обязали подключить несколько MVNO-операторов на свою инфраструктуру, но никто, кроме партнера по холдингу Усманова, так и не смог с ними договориться. Надо ли как-то регулировать финансовую схему взаимодействия по MVNO?
— Я думаю, что возможность договориться с Yota или кем-либо еще не зависит от того, есть регулирование или нет. Это рыночная проблема, вопрос конкуренции. Что касается MVNO, то это не самый удобный способ взаимодействия операторов. Намного эффективнее совместно использовать частоты и инфраструктуру, чтобы у партнеров был взаимный интерес. Пока ни одного успешного "виртуального оператора" в России не появилось.
— В новом законе о связи появится определение, что связь — общественное благо, говорил замминистра Денис Свердлов. К чему это должно привести?
— Уже сейчас есть понимание того, что связь является неотъемлемой частью жизни людей и работы государства, бизнеса. В повседневном общении и на работе люди уже не обходятся без мобильного телефона, без доступа в Интернет. Многие государственные службы переводят работу с запросами граждан в Интернет. Это и регистрация при оформлении загранпаспортов, и запись на прием к чиновникам и в поликлиники, и поиск школы для ребенка, и т.п. С помощью мобильного телефона или через Интернет можно оплатить большую часть госуслуг и услуг повседневного спроса, включая налоги, штрафы, ЖКХ, госпошлины, кредиты и т.п.
Признание связи общественным благом в законе очень важно! Оно может способствовать ускоренному внедрению новых технологий, например развитию ШПД в регионах, упростить процедуры согласования строительства сетей и размещения операторского оборудования. Но это подразумевает пересмотр целого ряда действующих сейчас законодательных норм не только в сфере связи, но и в других отраслях. По этому пути пошли некоторые страны Европы, например Германия и Финляндия.
— Минкомсвязи планирует в 2013 году рассмотреть вопрос об оборотных штрафах за нарушение лицензионных условий. Насколько вина оператора может соответствовать сумме потерянных доходов?
— Общая проблема оборотных штрафов в том, что они слабо учитывают степень вины. Пока практика применения штрафов показывает, что смягчающие или отягчающие обстоятельства редко учитываются. При введении оборотных штрафов наказание будет неравномерным: за одно и то же нарушение более строго будет наказываться та компания, у которой доходы выше, то есть более эффективная. В этом нет логики. Лучше сформулировать лицензионные условия так, чтобы они и были инструментом влияния на операторов.
— Еще одно ограничение предлагал недавно Роскомнадзор. Он хочет увеличить площадь торговых помещений, где продаются SIM-карты для борьбы с нелегальными дистрибьюторами.
— Мы более чем кто бы то ни было заинтересованы в цивилизованной торговле. Нам важно знать своих абонентов, чтобы эффективнее зарабатывать. Поэтому мы всячески приветствуем создание условий для цивилизованной торговли нашими услугами. Но количество метров здесь не самый важный показатель: ксерокс, кассовый аппарат и компьютер можно установить и на нескольких квадратных метрах. У нас много небольших точек продаж в сельской местности, где просто нет помещений, которые бы по размерам отвечали критериям, изначально предложенным надзорным органом. Эффективнее перейти к качественным критериям оценки салонов, к повышению ответственности дилера за продажу без паспорта, а не к новым ограничениям операторов.
